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The era of US dominance in economic warfare is over
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Sanciones de destrucción masiva
Hoy en día las sanciones económicas están aceptadas como una herramienta más de las instituciones liberales globales. Pero esta «arma económica» a menudo termina siendo más letal que la propia guerra que pretende evitar.
Jacobin Latinoamérica, 2022
RESEÑA BIBLIOGRÁFICA
Mulder, Nicholas: The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War, Yale University Press, New Heaven and London, 2022. 434 páginas
Por Leandro Morgenfeld[1]
Una parte fundamental de la actual Guerra Mundial Híbrida y Fragmentada, que se libra en el plano militar hoy en Ucrania, son las enormes sanciones impuestas por Estados Unidos y sus aliados contra Rusia, con efectos económicos, sociales y políticos para el mundo entero. Nicholas Mulder, profesor de la Universidad de Cornell, nos recuerda que hay que retrotraerse casi un siglo para encontrar una situación similar: “La última vez que una economía del tamaño de Rusia enfrentó un espectro de restricciones comerciales tan amplio como el que se aplicó tras la invasión a Ucrania fue en la década de 1930. No obstante, a diferencia de Italia y Japón en esa época, hoy Rusia es uno de los principales exportadores de petróleo, granos y otras materias primas esenciales”[2]. De este tema de enorme actualidad justamente se ocupa su último libro: de la génesis del “arma económica” en el período de entreguerras. Su interés, entonces, no se meramente histórico, sino que es más que útil para pensar el conflicto geopolítico que estremece al mundo, acelerando cambios tectónicos en el orden global, entre los que se destacan la crisis de hegemonía estadounidense, el ascenso de China y Asia-Pacífico, la creciente debilidad y subordinación de la Unión Europea y el fortalecimiento del eje Moscú-Pekín, que articulan además a otros emergentes, a través del grupo BRICS[3].
Claro está que su libro no fue gestado a las apuradas ante la coyuntura crítica que atraviesa el mundo, sino que es el resultado de varios años de investigación –en archivos de seis países, en cinco idiomas- para su tesis doctoral. Si bien es un trabajo histórico que se ocupa del período de entreguerras, concitó tanta atención por la vigencia de la temática abordada. Según un informe oficial de Naciones Unidas de 2015, un tercio de la población mundial vive en países que sufren algún tipo de sanción económica, como la prohibición de exportaciones e importaciones, el congelamiento de activos extranjeros, la expropiación de propiedades enemigas, la suspensión de patentes, el embargo de la venta de armas, entre otras. A pesar de que fue publicado este año, ya provocó repercusiones entre colegas y especialistas y fue discutido en diversas publicaciones, entre las que se destaca el blog Tocqueville21, que reunió las reseñas de Benjamin Coates, Liane Hewitt, Jamie Martin y Glenda Sluga, y las respuestas del propio Mulder[4].
La estructura del libro es bastante clásica y sigue un ordenamiento cronológico. En la introducción explica por qué, contra el sentido común, el “arma económica” podía ser más letal que la propia guerra que pretendía evitar. Los diez capítulos se dividen en tres partes. En la primera, se analizan los orígenes del arma económica (“La maquinaria del bloqueo, 1914-1917”, “El nacimiento de las sanciones desde el espíritu del bloqueo, 1917-1919”, “La paz-guerra, 1919-1921”). En la segunda, la legitimidad de dicho instrumento (“Calibrando el arma económica, 1921-1924”, “La policía mundial de Ginebra, 1924-1927”, “Sancionismo vs Neutralidad, 1927-1931”). En la tercera, las sanciones económicas en la crisis de entreguerras (“Seguridad Colectiva contra Agresión, 1931-1935”, “El experimento más grande en la Historia Moderna, 1935-1936”, “La bloqueo-fobia, 1936-1939” y “El arma económica positiva, 1939-1945”). En las conclusiones, “Del antídoto (para prevenir la guerra) a la alternativa”, Mulder repasa no sólo el recorrido histórico de tres décadas expuesto en su extensa obra, sino también lo que ocurrió con lo que luego se dieron en llamar “sanciones económicas”, en las décadas siguientes y hasta la actualidad.
Como señala Mulder al final del libro, su historia de las sanciones en el período de entreguerras puede arrojar luz para entender el siglo XXI en tres áreas: destaca cuán profundamente el internacionalismo liberal fue formateado en la era de guerra total (1914-1945); pone en perspectiva cómo el ascenso de la hegemonía estadounidense normalizó el uso de las sanciones, al mismo tiempo que amplió sus objetivos (ya no sólo procurar cambios “externos”, en las relaciones entre países, sino también “internos”, como caídas de gobiernos); y nos lleva a pensar de qué manera la presión económica provoca (o más bien encuentra límites en su intento de provocar) resultados políticos, sugiriendo una novedosa y fundamental distinción entre efectos y eficacia de las sanciones económicas en la historia global.
La densa obra de Mulder es de interés no sólo para historiadores e internacionalistas, sino para economistas, sociólogos y politólogos y abogados especialistas en derecho internacional. Hoy en día las sanciones están aceptadas como una herramienta más de las instituciones liberales globales y los límites para ponerlas en práctica son cada vez menores –el caso actual de Rusia es una clara muestra de ello-. Mulder nos presenta una genealogía compleja de cómo se implementaron e incorporaron en la naciente Liga de Naciones, y de qué forma, a su vez, se heredaron en el sistema de Naciones Unidas.
Si bien rara vez consiguen sus objetivos, las sanciones son el arma preferida de la política exterior estadounidense desde hace décadas. Fácilmente eludidas por sus víctimas, suelen provocar devastadores efectos humanitarios en civiles inocentes. El caso de Irak en los años noventa es sumamente ilustrativo. Lo interesante de la investigación de Mulder, que recrea los tempranos debates político-morales planteados a principios del siglo XX (recordando, por ejemplo, cómo organizaciones feminsitas se opusieron a los bloqueos por las catástrofes humanitarias que generaron) es que se centra no tanto en la eficacia de las sanciones (muestra que sólo “sirvieron” en casos muy concretos y contra países relativamente débiles), sino en los efectos que produjeron. Eso le sirve, por ejemplo, para argumentar que muchas veces provocaron lo que supuestamente procuraban evitar: empujaron a Alemania, Italia y Japón a la expansión imperialista que terminó en la segunda guerra mundial. Mientras que los gobiernos de Francia y el Reino Unido las consideraban como un arma que podía prevenir la guerra, tanto para Hitler como para Mussolini eran parte de la guerra. El Führer, según un diplomático suizo, declaró “Yo necesito Ucrania, así no pueden someternos a la hambruna como iniciaron en la última guerra” (Mulder, 2022: 249 [traducción propia]).
Uno de los puntos interesantes que plantea Mulder es que, luego de la primera guerra, políticos de ambos bandos se convencieron –erróneamente- de que el bloqueo económico había sido decisivo para derrotar a Alemania y al Imperio Austro-Húngaro. Eso impulsó a los partidarios de las sanciones, desdibujó las fronteras entre la guerra y la paz, minó el estatus de la neutralidad y se instaló en el corazón del internacionalismo liberal.
Las sanciones fueron útiles, por ejemplo, para disuadir a Yugoslavia de invadir Albania en 1921, pero en los treinta fracasaron para prevenir la conquista de Etiopía por parte de la Italia de Mussolini. Sin embargo, no fue a causa de que fueran un “tigre de papel”. Contrariando a la mayor parte de los analistas, Mulder dice que ese fracaso no se debió a que fueron demasiado blandas –insuficientes-, sino demasiado fuertes y extremas, y en consecuencia difíciles de implementar y potencialmente contraproducentes.
Otro punto fundamental sobre el que Mulder pone es foco es la crítica al presupuesto liberal de que los seres humanos son maximizadores racionales del interés propio. Así, los partidarios de las sanciones argumentaban que éstas detendrían la guerra, en tanto los ciudadanos de los países que podrían sufrirlas reaccionarían ante el desmejoramiento de sus condiciones materiales de vida y exigirían a sus líderes que evitaran la guerra y mantuvieran la paz. Como señala Mulder, “La mayoría de la gente en la mayoría de los lugares la mayor parte de las veces toma decisiones colectivas tomando en cuenta un número mucho mayor de consideraciones” (Mulder, 2022: 297 [traducción propia]). O sea, deja de lado el modelo simplista del homo economicus.
Benjamin Coates, por su parte, resalta que “El surgimiento de ‘sanciones’ como el término preferido para la coerción económica en tiempos de paz demuestra el poder de los defensores de las mismas. Los líderes alemanes e italianos de entreguerras rechazaron la descripción y, en cambio, conceptualizaron las sanciones como simplemente la continuación del bloqueo de los tiempos de la guerra. Que las sanciones hoy en día sigan siendo vistas comúnmente como una alternativa a la guerra refleja el residuo de la hegemonía global estadounidense. Incluso los programas estadounidenses unilaterales se describen como ‘sanciones’, lo que sugiere las formas en que Washington ha buscado universalizar sus intereses nacionales”[5]. Esto es significativo dado el doble rol –a veces contradictorio- entre Estados Unidos como gendarme planetario, a cargo de la gestión colectiva y la asociación económica, lo que implica una coordinación (aunque acotada) de la tríada Estados Unidos-Europa-Japón, y la defensa lisa y llana de sus intereses nacionales.
Liane Hewitt destaca correctamente como una de las tesis fundamentales del libro que el “arma económica” reinventó el liberalismo en el siglo XX, en el que se impusieron la guerra total y la soberanía nacional sobre la economía. La incorporación de las sanciones económicas dentro la de Carta de Naciones Unidas, en 1945, fue el triunfo final de los defensores de las mismas contra los neutralistas, luego de dos décadas de debates, que Mulder recrea en detalle. Así, uno de sus aportes de su obra es que reinterpreta la crisis del liberalismo del período de entreguerras no sólo como el resultado de los embates de fascistas y comunistas contra el orden liberal, sino también de un conflicto agudo entre los propios liberales: sancionistas vs. neutralistas. La segunda tesis de Mulder, según esta doctoranda de la Universidad de Princeton, es que la amenaza de sanciones económicas, en la década de 1930, no sólo no frenó la guerra, sino que tuvo un efecto desestabilizador, generando presiones económicas que empujaron los planes expansionistas de Alemania, Italia y Japón. A contramano de la opinión común, Mulder sostiene que su inefectividad para prevenir la conflagración mundial se debió a su dureza. Los efectos fueron contraproducentes. Como concluye Hewitt, “… lejos de pavimentar el camino para el sueño liberal de la paz perpetua, las sanciones parecen incentivar el descenso hacia la perpetua ‘guerra de paz’ o las ‘guerras eternas’”[6]. La Administración Biden debería estudiar mejor esta experiencia histórica, dada la forma en que está encarando la confrontación con Rusia.
Si, como dijo Carl von Clausewitz, la guerra no es simplemente un acto militar, sino una continuación de las relaciones políticas por otros medios, este libro muestra la génesis del proceso a través del cual se fue difuminando la frontera entre la guerra y la paz, habilitando a ciertos gobiernos poderosos –y las instituciones que manejan, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial- a sancionar a otros, incluso sin declararles formalmente la guerra. Quizás enriquecería el análisis incluyendo las teorías del imperialismo, tan populares en esa época, y las nociones de hegemonía, o las más actuales de la geopolítica crítica, para dar cuenta de cómo las sanciones moldearon (y moldean) la estructura jerárquica de las relaciones interestatales. Y cómo son usadas hoy en día, fundamentalmente por Estados Unidos y las potencias occidentales, para intentar ralentizar el proceso de transición hacia un mundo más multipolar.
Como señala Jamie Martin, Rusia y China parecen haber aprendido la lección. El desarrollo de dos poderosos instrumentos del liberalismo globalista –los préstamos condicionados y las sanciones económicas- animó a Pekín y a Moscú a fortalecer sus capacidades nacionales y avanzar hacia la “amistad sin límites” que anunciaron en febrero pasado, impulsando además alianzas estratégicas con India, Irán y otros actores de peso, para plantear nuevas instituciones globales que no les sean hostiles. Pocas veces un estudio histórico como el de Mulder fue publicado en un momento tan oportuno.
[1] Profesor Regular UBA. Investigador Independiente CONICET. Co-Coordinador del GT CLACSO Estudios sobre Estados Unidos. Compilador de El legado de Trump en un mundo en crisis (SigloXXI, 2021). Dirige el sitio www.vecinosenconflicto.com TW: @leandromorgen
[2] Mulder, Nicholas 2022 “El arma de las sanciones”, en Finanzas y desarrollo, junio, pp. 20-23, en https://www.imf.org/es/Publications/fandd/issues/2022/06/the-sanctions-weapon-mulder. Consultado el 7 de julio de 2022
[3] Merino, Gabriel, Bilmes Julián y Barrenengoa, Amanda 2022 (13 de junio) “Ascenso de China: contradicciones sistémicas y desarrollo de la guerra mundial híbrida y fragmentada”, en https://thetricontinental.org/es/argentina/chinacuaderno3/. Consultado el 5 de julio de 2022.
[4] Schaefer, Christopher (coordinador) 2022 (14 de marzo) “Book Forum: The Economic Weapon”, en https://tocqueville21.com/wp-content/uploads/2022/03/Book-Forum-The-Economic-Weapon-Nicholas-Mulder.pdf. Consultado el 7 de julio de 2022
[5] Schaefer, Christopher, Op. Cit., p. 6 [traducción propia]
[6] Schaefer, Christopher, Op. Cit., p. 11 [traducción propia]
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