America has long used sanctions to coerce adversaries, but Iran and China can wield powerful economic weapons too
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Por Leandro Morgenfeld (Jacobin Latinoamérica, 2022)
Hoy en día las sanciones económicas están
aceptadas como una herramienta más de las instituciones liberales
globales. Pero esta «arma económica» a menudo termina siendo más letal
que la propia guerra que pretende evitar.
Jacobin
Latinoamérica, 2022
RESEÑA BIBLIOGRÁFICA
Mulder, Nicholas: The
Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War, Yale
University Press, New Heaven and London, 2022. 434 páginas
Por Leandro Morgenfeld
Una
parte fundamental de la actual Guerra Mundial Híbrida y Fragmentada, que se
libra en el plano militar hoy en Ucrania, son las enormes sanciones impuestas
por Estados Unidos y sus aliados contra Rusia, con efectos económicos, sociales
y políticos para el mundo entero. Nicholas Mulder, profesor de la Universidad
de Cornell, nos recuerda que hay que retrotraerse casi un siglo para encontrar
una situación similar: “La última vez que una economía del tamaño de Rusia
enfrentó un espectro de restricciones comerciales tan amplio como el que se
aplicó tras la invasión a Ucrania fue en la década de 1930. No obstante, a
diferencia de Italia y Japón en esa época, hoy Rusia es uno de los principales
exportadores de petróleo, granos y otras materias primas esenciales”. De este tema de enorme
actualidad justamente se ocupa su último libro: de la génesis del “arma
económica” en el período de entreguerras. Su interés, entonces, no se meramente
histórico, sino que es más que útil para pensar el conflicto geopolítico que
estremece al mundo, acelerando cambios tectónicos en el orden global, entre los
que se destacan la crisis de hegemonía estadounidense, el ascenso de China y
Asia-Pacífico, la creciente debilidad y subordinación de la Unión Europea y el
fortalecimiento del eje Moscú-Pekín, que articulan además a otros emergentes, a
través del grupo BRICS.
Claro está que su libro no fue gestado a las apuradas
ante la coyuntura crítica que atraviesa el mundo, sino que es el resultado de
varios años de investigación –en archivos de seis países, en cinco idiomas-
para su tesis doctoral. Si bien es un trabajo histórico que se ocupa del
período de entreguerras, concitó tanta atención por la vigencia de la temática
abordada. Según un informe oficial de Naciones Unidas de 2015, un tercio de la
población mundial vive en países que sufren algún tipo de sanción económica,
como la prohibición de exportaciones e importaciones, el congelamiento de
activos extranjeros, la expropiación de propiedades enemigas, la suspensión de
patentes, el embargo de la venta de armas, entre otras. A pesar de que fue
publicado este año, ya provocó repercusiones entre colegas y especialistas y
fue discutido en diversas publicaciones, entre las que se destaca el blog
Tocqueville21, que reunió las reseñas de Benjamin Coates, Liane Hewitt, Jamie
Martin y Glenda Sluga, y las respuestas del propio Mulder.
La estructura del libro es bastante clásica y sigue un
ordenamiento cronológico. En la introducción explica por qué, contra el sentido
común, el “arma económica” podía ser más letal que la propia guerra que
pretendía evitar. Los diez capítulos se dividen en tres partes. En la primera,
se analizan los orígenes del arma económica (“La maquinaria del bloqueo,
1914-1917”, “El nacimiento de las sanciones desde el espíritu del bloqueo,
1917-1919”, “La paz-guerra, 1919-1921”). En la segunda, la legitimidad de dicho
instrumento (“Calibrando el arma económica, 1921-1924”, “La policía mundial de
Ginebra, 1924-1927”, “Sancionismo vs Neutralidad, 1927-1931”). En la tercera,
las sanciones económicas en la crisis de entreguerras (“Seguridad Colectiva
contra Agresión, 1931-1935”, “El experimento más grande en la Historia Moderna,
1935-1936”, “La bloqueo-fobia, 1936-1939” y “El arma económica positiva,
1939-1945”). En las conclusiones, “Del antídoto (para prevenir la guerra) a la
alternativa”, Mulder repasa no sólo el recorrido histórico de tres décadas
expuesto en su extensa obra, sino también lo que ocurrió con lo que luego se
dieron en llamar “sanciones económicas”, en las décadas siguientes y hasta la
actualidad.
Como señala Mulder al final del libro, su historia de
las sanciones en el período de entreguerras puede arrojar luz para entender el
siglo XXI en tres áreas: destaca cuán profundamente el internacionalismo
liberal fue formateado en la era de guerra total (1914-1945); pone en
perspectiva cómo el ascenso de la hegemonía estadounidense normalizó el uso de
las sanciones, al mismo tiempo que amplió sus objetivos (ya no sólo procurar
cambios “externos”, en las relaciones entre países, sino también “internos”,
como caídas de gobiernos); y nos lleva a pensar de qué manera la presión
económica provoca (o más bien encuentra límites en su intento de provocar)
resultados políticos, sugiriendo una novedosa y fundamental distinción entre efectos y eficacia de las sanciones económicas en la historia global.
La densa obra de Mulder es de interés no sólo para
historiadores e internacionalistas, sino para economistas, sociólogos y
politólogos y abogados especialistas en derecho internacional. Hoy en día las
sanciones están aceptadas como una herramienta más de las instituciones
liberales globales y los límites para ponerlas en práctica son cada vez menores
–el caso actual de Rusia es una clara muestra de ello-. Mulder nos presenta una
genealogía compleja de cómo se implementaron e incorporaron en la naciente Liga
de Naciones, y de qué forma, a su vez, se heredaron en el sistema de Naciones
Unidas.
Si bien rara vez consiguen sus objetivos, las
sanciones son el arma preferida de la política exterior estadounidense desde
hace décadas. Fácilmente eludidas por sus víctimas, suelen provocar
devastadores efectos humanitarios en civiles inocentes. El caso de Irak en los
años noventa es sumamente ilustrativo. Lo interesante de la investigación de
Mulder, que recrea los tempranos debates político-morales planteados a
principios del siglo XX (recordando, por ejemplo, cómo organizaciones feminsitas
se opusieron a los bloqueos por las catástrofes humanitarias que generaron) es
que se centra no tanto en la eficacia
de las sanciones (muestra que sólo “sirvieron” en casos muy concretos y contra
países relativamente débiles), sino en los efectos
que produjeron. Eso le sirve, por ejemplo, para argumentar que muchas veces
provocaron lo que supuestamente procuraban evitar: empujaron a Alemania, Italia
y Japón a la expansión imperialista que terminó en la segunda guerra mundial. Mientras
que los gobiernos de Francia y el Reino Unido las consideraban como un arma que
podía prevenir la guerra, tanto para Hitler como para Mussolini eran parte de
la guerra. El Führer, según un diplomático suizo, declaró “Yo necesito Ucrania,
así no pueden someternos a la hambruna como iniciaron en la última guerra”
(Mulder, 2022: 249 [traducción propia]).
Uno de los puntos interesantes que plantea Mulder es
que, luego de la primera guerra, políticos de ambos bandos se convencieron
–erróneamente- de que el bloqueo económico había sido decisivo para derrotar a
Alemania y al Imperio Austro-Húngaro. Eso impulsó a los partidarios de las
sanciones, desdibujó las fronteras entre la guerra y la paz, minó el estatus de
la neutralidad y se instaló en el corazón del internacionalismo liberal.
Las sanciones fueron útiles, por ejemplo, para
disuadir a Yugoslavia de invadir Albania en 1921, pero en los treinta
fracasaron para prevenir la conquista de Etiopía por parte de la Italia de
Mussolini. Sin embargo, no fue a causa de que fueran un “tigre de papel”.
Contrariando a la mayor parte de los analistas, Mulder dice que ese fracaso no
se debió a que fueron demasiado blandas –insuficientes-, sino demasiado fuertes
y extremas, y en consecuencia difíciles de implementar y potencialmente
contraproducentes.
Otro punto fundamental sobre el que Mulder pone es
foco es la crítica al presupuesto liberal de que los seres humanos son
maximizadores racionales del interés propio. Así, los partidarios de las
sanciones argumentaban que éstas detendrían la guerra, en tanto los ciudadanos
de los países que podrían sufrirlas reaccionarían ante el desmejoramiento de
sus condiciones materiales de vida y exigirían a sus líderes que evitaran la
guerra y mantuvieran la paz. Como señala Mulder, “La mayoría de la gente en la
mayoría de los lugares la mayor parte de las veces toma decisiones colectivas
tomando en cuenta un número mucho mayor de consideraciones” (Mulder, 2022: 297
[traducción propia]). O sea, deja de lado el modelo simplista del homo economicus.
Benjamin Coates, por su parte, resalta que “El
surgimiento de ‘sanciones’ como el término preferido para la coerción económica
en tiempos de paz demuestra el poder de los defensores de las mismas. Los
líderes alemanes e italianos de entreguerras rechazaron la descripción y, en
cambio, conceptualizaron las sanciones como simplemente la continuación del
bloqueo de los tiempos de la guerra. Que las sanciones hoy en día sigan siendo
vistas comúnmente como una alternativa a la guerra refleja el residuo de la
hegemonía global estadounidense. Incluso los programas estadounidenses
unilaterales se describen como ‘sanciones’, lo que sugiere las formas en que
Washington ha buscado universalizar sus intereses nacionales”. Esto es significativo
dado el doble rol –a veces contradictorio- entre Estados Unidos como gendarme
planetario, a cargo de la gestión colectiva y la asociación económica, lo que
implica una coordinación (aunque acotada) de la tríada Estados
Unidos-Europa-Japón, y la defensa lisa y llana de sus intereses nacionales.
Liane Hewitt destaca correctamente como una de las
tesis fundamentales del libro que el “arma económica” reinventó el liberalismo
en el siglo XX, en el que se impusieron la guerra total y la soberanía nacional
sobre la economía. La incorporación de las sanciones económicas dentro la de
Carta de Naciones Unidas, en 1945, fue el triunfo final de los defensores de
las mismas contra los neutralistas, luego de dos décadas de debates, que Mulder
recrea en detalle. Así, uno de sus aportes de su obra es que reinterpreta la
crisis del liberalismo del período de entreguerras no sólo como el resultado de
los embates de fascistas y comunistas contra el orden liberal, sino también de
un conflicto agudo entre los propios liberales: sancionistas vs. neutralistas. La
segunda tesis de Mulder, según esta doctoranda de la Universidad de Princeton,
es que la amenaza de sanciones económicas, en la década de 1930, no sólo no
frenó la guerra, sino que tuvo un efecto desestabilizador, generando presiones
económicas que empujaron los planes expansionistas de Alemania, Italia y Japón.
A contramano de la opinión común, Mulder sostiene que su inefectividad para
prevenir la conflagración mundial se debió a su dureza. Los efectos fueron
contraproducentes. Como concluye Hewitt, “… lejos de pavimentar el camino para
el sueño liberal de la paz perpetua, las sanciones parecen incentivar el
descenso hacia la perpetua ‘guerra de paz’ o las ‘guerras eternas’”. La Administración Biden
debería estudiar mejor esta experiencia histórica, dada la forma en que está
encarando la confrontación con Rusia.
Si, como dijo Carl von Clausewitz, la guerra no es simplemente un
acto militar, sino una continuación de las relaciones políticas por otros
medios, este libro muestra la génesis del proceso a través del cual se fue
difuminando la frontera entre la guerra y la paz, habilitando a ciertos
gobiernos poderosos –y las instituciones que manejan, como el Fondo Monetario
Internacional o el Banco Mundial- a sancionar a otros, incluso sin declararles
formalmente la guerra. Quizás enriquecería el análisis incluyendo las teorías
del imperialismo, tan populares en esa época, y las nociones de hegemonía, o
las más actuales de la geopolítica crítica, para dar cuenta de cómo las
sanciones moldearon (y moldean) la estructura jerárquica de las relaciones
interestatales. Y cómo son usadas hoy en día, fundamentalmente por Estados
Unidos y las potencias occidentales, para intentar ralentizar el proceso de
transición hacia un mundo más multipolar.
Como señala Jamie Martin, Rusia y China parecen haber
aprendido la lección. El desarrollo de dos poderosos instrumentos del
liberalismo globalista –los préstamos condicionados y las sanciones económicas-
animó a Pekín y a Moscú a fortalecer sus capacidades nacionales y avanzar hacia
la “amistad sin límites” que anunciaron en febrero pasado, impulsando además alianzas
estratégicas con India, Irán y otros actores de peso, para plantear nuevas
instituciones globales que no les sean hostiles. Pocas veces un estudio
histórico como el de Mulder fue publicado en un momento tan oportuno.
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