martes, 19 de julio de 2016

"Contratos petroleros, intervención estatal y Santo Domingo: Tres puntos de tensión en las relaciones Argentina-Estados Unidos durante el gobierno de Illia (1963-1966)"



El miércoles 20 de julio a las 18.30 en la sala G6 de la FEA-USP, en el marco de CLADHE V, se presenta el libro colectivo:

“Mercados en Común. Estudios sobre conexiones transnacionales, negocios y diplomacia en las Américas (siglos XIX y XX)”, coordinado por María Cecilia Zuleta y Maria-Aparecida Lopes y editado por El Colegio de México.



Contribuímos con este extenso capítulo, cuya introducción compartimos ahora: 

"Contratos petroleros, intervención estatal y Santo Domingo: Tres puntos de tensión en las relaciones Argentina-Estados Unidos durante el gobierno de Illia (1963-1966)"

Por María Cecilia Míguez y Leandro Morgenfeld 


Introducción

La suerte de los distintos procesos y gobiernos latinoamericanos, en los álgidos años 1960, estuvo íntimamente vinculada a la relación con Estados Unidos. En pleno desarrollo de la Guerra Fría en América, luego del triunfo de la Revolución Cubana, Washington desplegó una nueva política hacia la región, ya sea a través de las concesiones económicas -Alianza para el Progreso- o de las intervenciones militares -Bahía de Cochinos, Santo Domingo, apoyo a las fuerzas armadas para consumar golpes de Estado-. Ese contexto determinó las relaciones interamericanas.[1]
                Durante la gestión de Arturo Frondizi (1958-62) se desarrollaron diversos conflictos con Estados Unidos, en particular por la reticencia argentina a aceptar la política de Washington de excluir a La Habana de la Organización de Estados Americanos (OEA). Sin embargo, en algunos aspectos económicos hubo acercamiento, entre ellos el tema petrolero. Luego del golpe de estado de marzo, asumió José María Guido (1962-63)[2], buscando dar una fachada institucional y civil a un gobierno manejado por los militares.  Se produjo, en esos meses, un alineamiento argentino tras las políticas del Departamento de Estado. Altos mandos de las fuerzas armadas visitaron frecuentemente el Pentágono, entre ellos el jefe del ejército, Juan Carlos Onganía, quien más tarde adheriría en forma entusiasta a la Doctrina de Seguridad Nacional, impulsada por la Junta Interamericana de Defensa.[3] Con este giro en la relación bilateral, se anticipaba la política de acercamiento a Washington que se profundizaría tras el golpe contra Arturo Illia, en 1966, tres años más tarde. Luego de las múltiples tensiones que habían caracterizado al vínculo bilateral en las décadas anteriores, y en particular durante la gestión de Frondizi, el gobierno de Guido, y los jefes de las tres armas, sobreactuaron el apoyo a Washington. Argentina dejó de ser el país que renegaba del sistema interamericano, y pasó a ofrecer su apoyo concreto a la acción de la OEA reclamada por Kennedy cuando anunció la cuarentena contra Cuba durante la Crisis de los Misiles. Diversos factores explican este giro. En primer lugar, la severísima crisis económica de 1962, que incrementó la dependencia de la asistencia por parte de Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional (FMI). En segundo lugar, la sobreactuación argentina también se debía a la debilidad de Guido, fuertemente condicionado por diversas tendencias militares que sostenían y a la vez amenazaban a su gobierno. Por último, la participación militar argentina en el bloqueo naval contra Cuba, y sus audaces propuestas en la OEA, apoyando la creación de una fuerza militar interamericana, respondían a la creciente influencia del Pentágono en las fuerzas armadas, en particular en la figura de Onganía, nuevo jefe del ejército.[4] Durante la Crisis de los Misiles, entonces, se encuentra quizás la más temprana manifestación de cómo la Doctrina de Seguridad Nacional empezaba a penetrar en los altos mandos militares argentinos, algunos de ellos formados en la Escuela de las Américas.[5]               
                El gobierno de Guido, en 1962, abandonó el tradicional respeto argentino por los principios de no intervención y de autodeterminación de los pueblos, y se diferenció de México y Brasil, sobreactuando el apoyo a Washington, en función de lograr auxilio financiero y sostén diplomático. En la Conferencia de Punta del Este de enero de 1962 la Casa Blanca había logrado votar la exclusión de Cuba de la OEA, pero sin el apoyo de los cuatro grandes de América Latina (Brasil, México, Argentina y Chile, que optaron por abstenerse). Pocos meses más tarde, la Casa Rosada se alineaba tras los mandatos del Departamento de Estado. Sin embargo, cuando luego de las elecciones de 1963 en las que volvió a estar proscripto el peronismo se impuso Arturo Illia, reaparecieron las tensiones con Washington. En este artículo, analizaremos tres puntos conflictivos en esta relación bilateral, que iluminan también factores de discordia entre distintos gobiernos latinoamericanos y Estados Unidos en la década de 1960: el control del petróleo, las políticas económicas intervencionistas y el conflicto de Santo Domingo.
                Cuando la Argentina, en 2012, resolvió la expropiación del 51% de las acciones de Repsol-YPF, volvió a poner en primer plano el tema del control estatal de los recursos naturales estratégicos, en particular los hidrocarburos. Desde el descubrimiento de petróleo en Comodoro Rivadavia (1907), pero fundamentalmente desde la fundación de la petrolera estatal YPF (1922), el tema pasó a ser crucial en las distintas políticas económicas y generó múltiples tensiones con los países centrales y sus compañías petroleras trasnacionales. La nacionalización de ese recurso fue uno de los ejes en la campaña electoral que llevó a Hipólito Yrigoyen a su segunda presidencia, en 1928. Fue clave también durante el peronismo, y el famoso pre-contrato con la subsidiaria de la Standard Oil Company de California, en 1954, generó múltiples discusiones y resistencias. Frondizi, que se había opuesto a esa iniciativa de Perón, publicó Petróleo y política, impugnando la cesión de ese recurso estratégico a Estados Unidos, por parte del gobierno peronista[6]. Sin embargo, cuatro años más tarde, cuando llegó a la presidencia, amplió la participación del capital extranjero en el sector, en particular el estadounidense. Esta medida generó amplia oposición en los partidos políticos, en las organizaciones sindicales y también en sectores de las fuerzas armadas. Y provocó la temprana renuncia de su vice-presidente.
                La conocida batalla del petróleo fue la denominación que adquirió la serie de políticas orientadas a promover la inversión extranjera para conseguir el autoabastecimiento petrolero. Fue anunciada ya desde el discurso inaugural del gobierno, así como la necesidad de recurrir al capital foráneo, pero su plan fue revelado más adelante a la opinión pública, puesto que contradecía todos los postulados anteriores del presidente Frondizi[7]. Incluso la promesa, hecha al asumir el mando, de consultar con los sectores interesados antes de adoptar medidas económicas concretas, y su compromiso de no utilizar arbitrariamente los poderes económicos del Estado, quedaron de lado en el intento de negociar contratos favorables con compañías extranjeras y de presentarlos a la opinión pública como un hecho consumado[8]. La política y el viraje en la posición del presidente fueron bien recibidos en los Estados Unidos. Un documento de Departamento de Estado norteamericano, en el que se realiza un informe de coyuntura sobre la situación argentina, afirmaba que:
A pesar de la tradicional oposición popular a la participación del capital privado extranjero en la explotación de recursos petrolíferos, Frondizi impulsa la participación de capital privado extranjero, a través de la promoción de un régimen de concesiones. Es probable que el largo historial de Frondizi como ardiente nacionalista le ayude a convencer al público de que la inversión privada extranjera en esta y en otras industrias se puede fomentar sin poner en peligro la soberanía argentina. Frondizi probablemente confía en que el estado crítico de la economía argentina será un fuerte argumento a favor de su política petrolera. Recientemente ha concluido un acuerdo con la empresa estadounidense y está negociando con otras compañías petroleras extranjeras contratos similares para desarrollar y producir petróleo, para vender luego a YPF, empresa petrolera estatal que Frondizi ha puesto bajo su directa supervisión.[9]
               
                Fue Rogelio Frigerio, secretario de Relaciones Económicas y Sociales, quien se encargó de realizar una gira en búsqueda de capitales inversores para la extracción de petróleo en las zonas de Comodoro Rivadavia, Caleta Olivia, Neuquén y Salta. Se firmaron acuerdos con empresas estadounidenses –compañías Standard Oil, Panamerican, Banca Loeb y Tennessee–, Royal Dutch de Holanda, Shell de Gran Bretaña, ENI de Italia y el grupo Aquitanie-Forest de Francia, y un crédito para la compra de equipos otorgado por la Unión Soviética. Para no demorar la cuestión, Frondizi se negó a elevar los contratos al Congreso para que fueran ratificados, con lo cual fueron concedidos directamente, sin el debido proceso de licitación pública.[10]
                 Illia, en su campaña electoral, hizo foco en la necesidad de anular esos contratos petroleros, situación que generó preocupación en Estados Unidos. A través de diversa documentación, en este artículo abordamos cómo la anulación de los contratos petroleros, que perjudicó a grandes capitales estadounidenses, condicionó la relación entre Argentina y Estados Unidos durante toda la gestión de Illia y hasta el golpe de estado del 28 de junio de 1966, que contó con la simpatía de no pocos sectores del establishment en Washington. Al mismo tiempo, mediante el análisis de publicaciones de influyentes corporaciones locales, analizamos las resistencias internas a esa iniciativa y su contribución a la construcción de un clima destituyente.
                Un segundo factor de conflicto durante su gobierno, vinculado al anterior y también con resonancias externas e internas, fue la orientación general de su política económica, de corte moderadamente intervencionista y reformista. Durante el gobierno de Illia, se desplegó una política de relativa autonomía respecto a los organismos financieros internacionales, distinta a la ensayada desde 1956 por los ministros liberales que ocuparon la cartera económica. Esto generó tensiones, por ejemplo, con el FMI. Otro factor de discordia fue la Ley de Medicamentos, que limitaba el lucro de los grandes laboratorios extranjeros. También la negativa a sancionar una reforma financiera, y la política de diversificación de las relaciones económicas internacionales. Lo mismo puede señalarse en relación con el incremento de los presupuestos estatales de salud y educación. Aún con una orientación levemente reformista, estas políticas generaron resistencias internas y fueron, en general, mal vistas por Washington, siempre reticente a las orientaciones estatistas de sus vecinos del sur.
                El tercer y más relevante punto de conflicto bilateral giró en torno a la intervención estadounidense en Santo Domingo, en 1965, y a la consiguiente presión al resto de los países americanos para multilateralizar la ocupación. La lucha contra el supuesto peligro rojo en el Caribe volvía a estar en el primer plano de las relaciones interamericanas y ese proceso complicó al gobierno de Illia, por sus propias contradicciones (su canciller votó a favor de la creación de la Fuerza Interamericana de Paz, lo cual generó hasta el repudio de su propio partido), por las presiones de los sectores vinculados con los azules (fracción de las fuerzas armadas al mando del propio jefe del Ejército, Onganía, quien renunció a su cargo y meses más tarde encabezaría el golpe que terminó con el gobierno de Illia) y por las ejercidas por el Departamento de Estado, que no aceptaba políticas independientes en ese contexto. La caída de Goulart en Brasil, dos años antes, complicaba aún más el contexto regional y daba aire a los sectores golpistas.
                El análisis de estas tres dimensiones del conflicto argentino-estadounidense durante el gobierno de Illia no sólo permite entender mejor la dinámica interna-externa de esa fase histórica argentina, sino también aspectos más generales del proceso político y económico interamericano de esos años. El presente artículo se basa, además de recurrir a una amplia bibliografía[11], en el estudio de fuentes primarias que incluyen documentos diplomáticos procedentes de los Estados Unidos, como la colección del Foreign Relation of the United States (FRUS), fuentes argentinas como la colección de Mensajes Presidenciales, debates parlamentarios citados en los Diarios de Sesiones del Honorable Congreso de la Nación Argentina, fuentes de la empresa YPF, como el Boletín de Informaciones Petroleras,  documentos del Archivo Arturo Frondizi -Biblioteca Nacional-, revistas de debates jurídicos de la época y finalmente prensa argentina e internacional[12].
                En línea con las demás investigaciones de esta sección del presente volumen colectivo, indagamos especialmente en los actores y las agencias, tanto locales como estadounidenses, que interactuaron en los tres temas analizados (petróleo, política económica intervencionista y Santo Domingo): las fuerzas armadas argentinas, los dos partidos que llegaron al gobierno en estos años -Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI) y Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRP)-, el Congreso Nacional (escenario privilegiado en el que se dieron los debates en torno a la anulación de los contratos petroleros y al envío de tropas argentinas a Santo Domingo), las compañías petroleras estadounidenses, el Departamento de Estado, la Embajada estadounidense en Buenos Aires, el FMI, la OEA, la opinión pública local -hubo sendas manifestaciones en contra del envío de tropas al Caribe- y la prensa local (en especial la influyente revista Primera Plana, vinculada al sector de los azules que terminó deponiendo al gobierno constitucional de Illia). En esta investigación, entonces, priorizamos el análisis en la interacción, en la arena internacional, regional, nacional y local, y especialmente en las relaciones argentino-estadounidenses, de los principales actores y agencias que condicionaron la suerte del ensayo reformista desplegado en Argentina en la primera mitad de los años sesenta. Buscamos, así, trascender los abordajes que, o bien se circunscriben al análisis nacional, o bien se focalizan en las relaciones internacionales en abstracción de las pujas internas, sin llegar a comprender la compleja interacción entre esos escenarios yuxtapuestos.
                En síntesis, este artículo invita a reflexionar en torno a las relaciones dialécticas entre dos ámbitos distintos en la historia argentina reciente: el nacional y el internacional, así como acerca de la multiplicidad de conexiones e influencias recíprocas y dinámicas entre ambos planos, determinando su peso en el desenvolvimiento y estabilidad del gobierno de Arturo Illia. Ni todo el devenir de la política interna puede explicarse por el accionar del imperialismo estadounidense en la región, ni tampoco, por el contrario, puede entenderse en abstracción de la política exterior estadounidense. Este trabajo intenta demostrar, al explicar cómo un conflicto internacional impactó profundamente en el debate político nacional y en las opciones políticas que se plantearon en el escenario interno, la insuficiencia de los estudios de historia política estrictamente nacional, que, encerrándose en el debate en torno a las debilidades programáticas y de capital político de un gobierno como fue el de Illia, ignoran y simplifican el horizonte internacional.


[1] Entre la amplia bibliografía sobre las relaciones interamericanas, la OEA y el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), pueden consultarse Aguilar Monteverde, El panamericanismo, (1965); Connell-Smith, The United States (1974); Gilderhus, The Second (2000); Rabe, The Killing Zone (2012); Smith, Gaddis, The Last (1994); Vázquez García, Humberto, De Chapultepec, (2001). Una visión crítica sobre el origen del ambicioso programa de la Alianza para el Progreso puede consultarse en Selser, Alianza, (1964). Nos ocupamos específicamente de esta problemática en Morgenfeld, “Desarrollismo” (2012), pp. 133-163. Véase también Taffet, Foreign Aid, (2007).
[2] El vicepresidente de Frondizi, Alejandro Gómez, había renunciado seis meses después de asumir, en desacuerdo con la política petrolera del Jefe de Estado, por lo cual en 1963 debió asumir el presidente de la Cámara de Senadores, José María Guido.
[3] Sobre la Doctrina de Seguridad Nacional, véanse Bacevich, Washington Rules, 2011; Rabe, The Killing Zone, 2012.
[4] Morgenfeld, Argentina (2012).
[5] Para consultar sobre la dinámica política y económica argentina en el período 1955-1966, véanse Rapoport, Historia económica (2006); Castello, La democracia (1986); Gerchunoff y Llach, El ciclo; Mallon y Sourrouille, La política; Potash, El ejército (1981), véanse Escudé y Cisneros, Historia general (2000); Rapoport y Spiguel, Política exterior (2006); Simonoff, Los dilemas (2007).
[6] Frondizi, Petróleo (1954).
[7] Míguez, “La relación” (2011), p. 61.
[8] Potash, El ejército, 1981, p. 382.
[9] The Outlook for Argentina. National Intelligence Estimate, 5 de agosto de 1958, FRUS 1958-1960, vol. V, p. 493. [Traducción de los autores].
[10] Míguez,  “La relación” (2011) p. 62.
[11] Para una referencia general sobre las relaciones argentino-estadounidenses en la década de 1960, véase Escudé y Cisneros, Historia (2006); Lanús, De Chapultepec; Morgenfeld, Relaciones peligrosas (2012); Scenna, ¿Cómo fueron? (1970); Sheinin, Argentina, (2006); Tulchin, La Argentina (1990).
[12] Para el análisis de la prensa argentina, hemos priorizado la revisión de artículos del semanario Primera Plana, en tanto representó, desde su fundación, una línea promotora de las relaciones con los Estados Unidos, y porque se constituyó en un medio central para impulsar y justificar el golpe de estado contra el presidente Illia en (1966). Ver Taroncher, La caída (2009).

 

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